フクシマの教訓を蔑ろにして進む原発再稼働②避難計画編

２０１１年３月、福島第一原発事故で
日本の原発は終焉を迎えたかに見えた。
大津波の襲来という知見が事前にあったにもかかわらず、
規制当局は運転継続を黙認して過酷事故が発生。
安全神話に依存していたため防災体制はないに等しく、
住民避難は混乱を極めた。
そして国内の原発はすべて停止し、
「原子力ムラ」は沈黙した。国民は学んだはずだった。
だが、「懺悔の時間」はあっという間に終わった。
あれから１０年以上が経ち、
ハリボテの安全規制と避難計画を看板に、
「電力不足」キャンペーンのもと進められる原発再稼働。
その実態を、丹念な調査報道で告発した
『原発再稼働　葬られる過酷事故の教訓』
著者による最新リポート。後編。

＊部署名・肩書は取材当時の物です。

取材＝日野行介・ジャーナリスト／作家

「実効性」を検証できない避難計画

　東京電力福島第一原発事故後の２０１２年９月に発足した原子力規制委員会は、原発再稼働のために越えるべき二つのハードルを策定した。それが「新規制基準」と「原子力災害対策指針」（防災指針）だ。このうち防災指針は事故発生に備えて、あらかじめ取っておく被曝対策を定めるもので、原発の周辺地域ごとに策定される「避難計画」がその中核となる。フクシマ以前は「事故は起きない」という安全神話に依存して、避難計画はまともに作られていなかった。新たな防災指針では避難計画を策定する対象地域を原発３０キロ圏まで拡大した（フクシマ以前は８～１０キロ圏）。事故発生時にはＰＡＺ（５キロ圏内）の住民がまず避難し、ＵＰＺ（５～３０キロ圏内）の住民は屋内退避を経て、一定の放射線量（毎時２０マイクロシーベルト）を超えたら、あらかじめ確保している避難先に向けて避難を始めるとした。事故は起きないとする安全神話への依存から脱却し、事故が起き得る前提に方針を転換したようにも見える。

　ところで、安全審査では電力会社が申請するのに対して、後者では３０キロ圏内の自治体が避難計画を策定する。これは自治体が住民救助の責任を担う自然災害の法制度を原発災害に広げた格好だが、電力会社が利益を得る原発のためになぜ自治体が大きな手間をかけなければならないのか、と釈然としない。

　そのため、原発の安全設備と同じ防護措置でありながら、自治体が策定した避難計画は安全審査の対象外であり、規制委はタッチせず、内閣府原子力防災担当が自治体の策定を「支援」する枠組みになっている。

　原発避難計画の焦点は、事故が起きた際に本当に遂行できるかという「実効性」の有無にあるとされる。防災対象範囲を３０キロ圏まで拡大したことで、対象人数も一つの原発で数十万人規模になり、避難先の確保、交通手段、費用や物資……と課題も格段に増加した。

　だが、避難計画は安全審査の対象外だ。国の原子力防災会議（議長＝首相）で了承を受ける仕組みになっているが、これは原発の安全審査と違って１回の会議で終わる手続きに過ぎない。つまり国は避難計画の実効性を厳密に検証していないと言わざるを得ない。

　そもそも事故やトラブルに備えた計画の実効性を確かめるには、訓練の繰り返しによって課題を一つひとつ洗い出し、改善策を講じていくのが一般的だ。だが、原発避難計画は対象人数が数十万人に上るため、現実に即した訓練を行うのは難しい。

　実効性が「ある」と確認するのは難しいのだから、逆に言えば、実効性が「ない」と、つまり計画が「机上の空論」「絵に描いた餅」であることを立証するのも難しいということになる。

　そうすると、計画の中身一つひとつについて、どのような根拠があるのか、いつどこで誰が決めたのか、策定プロセスを検証する以外に、計画の実効性や信頼性を確かめる方法はない。だが原発避難計画の策定プロセスはほとんど明らかにされていなかった。

隠された策定プロセス

　避難計画に高い関心が寄せられているのが日本原子力発電東海第二原発（茨城県東海村）だ。全国の原発で最も首都圏に近く、３０キロ圏内の人口も最多の約９４万人に上る。果たして実効性がある計画を本当に策定できるのか疑問を抱いている人は多かったが、私が２０２１年に毎日新聞紙上で報道するまで、策定プロセスを明らかにする報道はほぼなかった

　２０２１年３月、周辺住民が原発の運転差し止めを求めた民事訴訟で、水戸地裁は避難計画の不備を理由に原告勝訴の判決を下した。だが判決文を読むと、３０キロ圏内１４市町村のうち策定済みが５市町にとどまることや、地震などとの複合災害による代替経路の確保といった課題が数多く残されていることを理由にしており、避難計画の策定プロセスを審理したわけではなかった。

　公表されている情報を調べたところ、明らかになっていない策定プロセスの一端が顔をのぞかせたことが計３回あった。

　１回目は２０１４年８月６日、茨城県庁で開かれた橋本昌（まさる）前知事の定例記者会見のことだ。橋本前知事はこう発言した。

　「我々も、公共施設など、県立あるいは市町村のものも含めて相当洗い出し、（当時９６万人のうち）４４万人しか（茨城）県内では引き受けられないということになったため、５２万人をほかの県にお願いしなくてはいけない。今までの例を見ると、公的な避難場所をセットしたときに、そちらに避難される方々は６～７割ぐらいなので、１人２平方メートルという計算をしているけれども、ある程度の体制はとっていけると考えている」

　明文化されていなかったが、公立学校など避難所の面積を基に「１人あたり２平方メートル」で収容人数を算定し、それに収まる避難者数を機械的に割り当てるという策定の実態が垣間見えた。

　２回目は２０１６年３月２８日、再び橋本前知事の定例記者会見でのことだ。橋本前知事は約１年半前の発表内容を一部修正し、茨城県内の受け入れ分を約４万人減らして４０万人とし、県外分を５６万人に増やす方針を明らかにした。これは「避難所の面積÷２（平方メートル）」で算定した収容人数ギリギリまで避難者数を割り当てる実態を示唆していた。

　県内４０万人、県外５６万人（その後５４万人）」の大枠が固まったのを受け、２０１６年度以降、３０キロ圏内の避難元市町村と３０キロ圏外の避難先市町村との直接交渉が進み、事故時の避難者の受け入れ、避難元から見ると避難先の確保を約束する「避難協定」が締結されていった。こうした避難協定は２０１８年１２月、水戸市と埼玉県内１１市町の締結ですべて終了した。最終的な避難先は茨城県内（３０市町村）と福島・栃木・群馬・埼玉・千葉の６県１３１市町村に及んだ。そして、３０キロ圏内１４市町村のうち５市町（笠間市、常陸太田市、常陸大宮市、鉾田市、大子町＝いずれも茨城県内）が避難計画を策定した。

　３回目は避難協定の締結がすべて終了する直前、２０１８年９月の茨城県議会だった。県議の一人がこの年の７月に実施された東海村から取手市への避難訓練で明らかになったある「矛盾」を取り上げた。

「取手市はトイレや倉庫を除いていない（面積に基づく収容）人数になっている。取手市に２万３５００人の東海村民が逃げるという計画は成り立たない」

　一般的な学校体育館でアリーナなど避難に使えるスペースは総面積の７～８割とされる。トイレや倉庫など使えないスペースを含む総面積を基にはじき出すと、収容人数は過大算定になる。橋本前知事が示唆したように、１人２平方メートルの基準で収容人数ギリギリまで避難者を割り当てているとすれば、過大算定を是正すると避難所不足が生じることになる。避難計画の実効性を根底から揺るがす指摘と言えた。

　これに対して、茨城県の大井川和彦知事と担当の原子力安全対策課長は「再確認」を約束したが、なぜこんな問題が生じたのか、過大算定は取手市だけなのか、原因や実態は明らかにしていなかった。

非公表の面積調査

　２０２０年５月末に避難計画の取材を始めた時点で、県議会での指摘から２年近くが経っていたが、「再確認」の結果はおろか、実施したかさえ明らかになっていなかった。私の取材に対して、原対課の担当者は「電話で聞き取りしただけで報告書のようなものはない」「問題ないという報告だけは口頭で受けた」と、中身のない答えを繰り返すばかりで、ついには私の電話や面会の取材には応じないという「取材拒否」を通告してきた。

　知事が県議会で約束したのに実施しなかったとは考えにくい。また「再」確認なのだから、それ以前にも収容人数を算定する面積調査を行ったものと推察された。県が取材に答えないため、調査照会を受けたと思われる３０キロ圏外の市町村に問い合わせた。県への遠慮もあってだろう、「記録が残っていない」「県に聞いてほしい」とはっきり答えない市町村も多かったが、地道な取材を繰り返した結果、県が２回にわたり避難所の面積調査を非公開で実施していたことが判明した。

　１回目は新規制基準が施行された直後の２０１３年８月。茨城県は３０キロ圏外の市町村に避難所の面積を照会した。避難所の主力と見込まれているのは公立学校だったが、原発避難は滞在が長期化する恐れがあり、学業に支障が出るため教室は使わず、体育館を中心に使う予定になっていた。市町村から回答があった体育館の面積を単純に２で割って収容（可能）人数をはじき出し、県原対課が収容人数と避難人数を照らし合わせて避難先市町村を避難元市町村に割り振った。この作業は関係者の間で「マッチング」と呼ばれている。

　２回目は２０１８年１０月。県議会で取手市の過大算定が指摘された翌月のことだった。茨城県は県内全４４市町村に対して、１回目と同様に体育館などの避難所面積を文書で照会した。だが、再調査に至った経緯や理由の詳しい説明はなく、避難に使える居住スペースとトイレや倉庫などの非居住スペースを分類する模式図が添付されていただけで、過大算定を是正する趣旨は明文化されていなかった。２回にわたる面積調査の結果など、策定の基礎資料を茨城県や内閣府に情報公開請求するとともに、市町村への取材を続けた。

　２０２０年１１月、県原対課が２回目の面積調査結果をまとめた非公開の一覧表を独自に入手した。これによると、茨城県内の避難先（３０キロ圏外）３０市町村のうち、８市町で計約１・８万人分の避難所不足が生じていた。だが、避難協定の締結を発表して避難先の確保はアピールしていた一方、再調査で過大算定を是正した結果生じた避難所不足は一度も公表していない。仮に水面下で避難所を追加したとしても、公表していない以上、当該の施設に伝えることもできず、どこまで現実的に受け入れを想定できるかは疑問だ。形ばかり仮題算定を是正しただけで放置している疑いが浮かんだ。

　独自に入手した一覧表が県の作成文書と裏付けるため、２０２０年１２月半ば、茨城県原対課の山崎剛課長に直撃取材した。山崎課長は「確かにそういう表はある。こうした資料は作成して当然」と一覧表の作成を認めた一方、「以前に聞いていた収容人数よりも少ない市町村が出てきてしまった。あくまでも不足したということを市町村に認識してもらうための資料なので、その段階で県民に公表する必要はない」と開き直り、「隠蔽」を正当化した。

　この直撃取材によって茨城県に対する疑いがさらに深まった。２０１８年の再調査において避難先市町村が県に提出した避難所面積をそのまま避難元（３０キロ圏内）市町村に送ったわけではなく、一部市町村の面積データを変更したうえで避難元に送っていたことが判明したからだ。

　避難先の市町村が再調査の目的を理解せず、非居住スペースを取り除かない総面積の数字のみを回答し、県が便宜的に６～８割を居住スペースとしてデータを変更しているケースもあったが、これは過大算定を是正するという再調査の趣旨に沿う変更と言えた。だが、わざわざ過大算定となる総面積の数字に変更していたケースが複数見つかったのだ。この総面積の数字は最初の２０１３年調査における回答の数字だった。これは再調査の趣旨と明らかに矛盾する。過大算定になると知りつつ、わざわざ総面積の数字に変更していたとすれば、問題が明るみに出て、一から策定をやり直すのを避ける目的しか考えられない。実効性どころの話ではない。そんな虚構の避難計画でも策定しなければならない理由は一つしかない。再稼働に必要な「手続き」だからだ。

　なぜ、わざわざ総面積の数字に書き換えたのか――そう尋ねたが、県原対課から返ってきた答えは、「記録が残っておらず、当時の担当者にも問い合わせたが分からなかった」だった。

　結局、茨城県内の避難先全３０市町村のうち半分にあたる１５市町村で過大算定が判明した。私と同僚記者が独自に集計したところ、避難所不足は茨城県内だけで２万人分を超えた。

国も「絵に描いた餅」にお墨付き

　原発避難計画の策定を「支援」しているはずの内閣府はいったい何をしていたのだろうか？　なぜ、このような無様な事態を防げなかったのだろうか？

　原発再稼働に向けた動きが本格的に始まった２０１３年以降、内閣府原子力防災担当（当初は原子力災害対策室）は策定にあたる道府県との会議を随時開催してきたが、実務者間の会議は常に非公開で、具体的な中身は明らかになっていなかった。

　東海第二原発の避難計画を追う一連の調査報道の中で、「支援」の内実がうかがえる資料を情報公開請求で入手した。内閣府原子力災害対策室が２０１４年９月２６日に東京の原子力規制庁で開催した「東海第二地域ワーキングチーム」第２回会合の議事録だ。内閣府の担当者（当時は規制庁と併任）と茨城県原対課の担当者のほか、福島、栃木、群馬、埼玉、千葉の近隣５県の防災・危機管理の担当者が出席している。

　茨城県はこの頃、県内の「マッチング」が一段落したところで、県内で収容しきれない約５２万人（当時）の受け入れを近隣県に要請するため会議を開き、各県に避難所の面積調査を実施するよう要請した。

　だが、近隣県の担当者からは、「面積を２で割って機械的に出した収容可能人数と実際に受け入れられる人数は別物。どちらを算定するのか」（群馬県）、「（機械的に出した収容可能人数が１０００人でも、校庭が狭くて５０人分しか駐車場が確保できない場合はどうするのか」（埼玉県）など収容人数を算定するリアリティ（現実味）を問いただす質問が寄せられたほか、「県東側が５０キロ圏内に含まれる。放射性プルーム（雲）が来た場合は他所に回してくれるのか」（栃木県）、「位置関係から見ると、東京都に要請してもよいのでは」（群馬県）など、受け入れ自体に消極的な意見も上がった。

　これに対して、内閣府と茨城県の担当者は「今のところ機械的にマックスで出す収容人数で考えている」「駐車場の問題は今後協議する」として、リアリティのある数字は求めず、あくまでも避難所面積を機械的に２で割った収容人数を出すよう求めた。

　また内閣府の担当者は以下のような発言を残している。おそらく各県が避難計画に協力しやすくなるよう、楽観的な見通しを伝えたものと考えられる。

　「放出する量、内蔵量は決まっているので、＝中略＝３０キロ全域が＝中略＝避難と言う状況になるというのは非常に考えづらい＝中略＝福島のような可能性は低いだろうということは一応、規制庁として示している＝中略＝方向に汚染が広がるということは、逆に言うと、それ以外の方向は汚染が小さくなるということになるので、対応可能と思っている」

　「ＵＰＺ（５～３０キロ圏内）の全域、全部が避難エリアになるかというと、現実的にはホットスポット的な対応が基本だと思っているので、ＵＰＺのほかの圏内で確保したところのエリア等を例えば回していくとか、いろいろと柔軟に対応していく話だと我々は思っている」

　つまり、ＵＰＺのうち実際に避難させるのは一部にとどまるので、避難させない地域のためにあらかじめ確保していた避難先を融通できるというのだ。想定外の事態に備えて大きく構えるという災害対応の基本原則に反しているだけではない。想定を超える範囲に汚染が広がり、避難を巡って大混乱に陥ったフクシマの反省など、事故からわずか３年半でどこ吹く風だ。

　ＵＰＺのためあらかじめ確保した避難先の融通などどこにも明文化されていない。常識的に考えて、いざ事故が起きた後になって避難先を突然変更するなどできるはずがないし、もし事態が悪化して避難エリアが拡大した際に、当初予定していた避難先が別の地域からの避難者で既に埋まっていれば混乱は避けられない。

　このような重大な運用が担当者による口頭の説明だけで保証できるはずがない。議事録に残されていた発言は担当者の個人的な「勇み足」なのだろうか、それとも避難計画の策定を容易にするためハードルを下げたい国の「真意」の表れなのだろうか。

　内閣府に見解を問わなければならない。前者であれば、内閣府は担当者の発言を重く見て対応するだろう。もし後者だとすれば、担当者は真意に沿って発言しただけなのだから、うやむやな説明でやり過ごそうとするだろう。内閣府から返ってきた答えは以下の通りだ。

　「指摘の発言はさまざまな対応を議論する過程のものであり、妥当なのかは評価しない。茨城県の対応にどうつながったかは分からないが、避難所の確保にあたっては、十分な対応ではなかったという認識の下、現在は関係自治体と協力して避難所スペースの適正化に取り組んでいる」

　何とも白々しい答えだ。国から「避難先は融通できる」と言われて、自治体が真剣に避難先を確保するはずがない。はっきり言えば、「杜撰で構わない」という国のお墨付きがあるから、数字の辻褄さえ合わない無様な避難計画が出来上がっているのだ。それがバレたからと言って、今度はしっかりやりますと言われて誰が信じるだろう。当然ながら、避難者を受け入れる予定になっていた栃木、千葉、埼玉、群馬の各県内でも収容人数を過大算定していた自治体が相次いで見つかった。

　フクシマの教訓によって避難計画がなければ再稼働ができない仕組みになった。だが役所は再稼働をスムーズに進めるため、官僚の作文と策定プロセスの隠蔽によってフクシマの教訓を矮小化し、虚構の実効性をまとった避難計画を次々と作り上げている。誰もが「机上の空論」「絵に描いた餅」であると薄々分かっているが、実効性が「ない」ことを立証するのは極めて難しいため、見過ごすしかなかったのだ。

　日本の原発行政は何一つ変わっていない。こんなハリボテの安全規制と避難計画が頼みの再稼働など認められるはずがない。（了）